ASSOCIAZIONE ITALIANA DEI MAGISTRATI PER I MINORENNI E PER LA FAMIGLIA
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Piera Serra: Il giudice onorario minorile nelle circolari del Consiglio Superiore della Magistratura: identità, competenze e autonomia (21.3.03)

Il giudice onorario minorile nelle circolari del Consiglio Superiore della Magistratura: identità, competenze e autonomia.

                                                                                                   Piera Serra

L'identità dell'onorario minorile

Come è noto, la figura del giudice minorile onorario venne fondata nel nostro diritto contestualmente all'istituzione dei tribunali per i minorenni [L'art. 2 del r.d.l. 20 luglio 1934 n.1404 prevedeva in ogni sede di corte d’appello o sezione distaccata un tribunale per i minorenni "composto da un magistrato, avente grado di consigliere di corte d'appello, che lo presiede, da un magistrato avente grado di giudice e da un cittadino benemerito dell'assistenza sociale, scelto tra i cultori di biologia, di psichiatria, di antropologia criminale, di pedagogia"; l'art. 5, istituendo la corte d'appello per i minorenni, disponeva che essa "funziona con l'intervento di un privato cittadino, avente i requisiti previsti dall'art. 2"; nell’art. 6 tale cittadino veniva indicato come "componente privato". Successivamente, nel r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, art. 4 (ordinamento giudiziario) il componente privato è detto “esperto” e gli è conferito il titolo di “giudice onorario del tribunale per i minorenni” e “consigliere onorario della sezione della corte d’appello per i minorenni”. Quindici anni dopo, la l. 27 dicembre 1956 n. 1441, agli artt. 4 e 5 (partecipazione delle donne all’amministrazione della giustizia nelle corti di assise e nei tribunali per i minorenni), modificando gli artt. 2 e 5 del r.d.l. 20 luglio 1934 n. 1404 e gli artt. 50 e 58 del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, introduce una nuova disciplina tra quelle di possibile appartenenza del giudice onorario: la psicologia, che in quell’epoca stava finalmente ottenendo riconoscimento nelle accademie e nella clinica. Inoltre, stabilisce che i componenti privati degli organi giudiziari minorili debbano essere due, un uomo e una donna, e debbano avere almeno trent’anni]. Ciò che caratterizza fin da subito il giudice onorario, distinguendolo nettamente dal giudice popolare della corte d'assise, è che, pur essendo la sua funzione gratuita, viene scelto in quanto portatore di una specifica competenza, congrua con la specializzazione del tribunale per i minorenni. Come infatti anche spiega la circolare del Consiglio Superiore della Magistratura del 25 febbraio 1998 (criteri di selezione e nomina dei giudici onorari minorili, per il triennio 1999-2001) il quesito se il giudice onorario minorile “debba ricondursi alla previsione del 2° ovvero del 3° comma dell’art. 102 Cost. [Il 2° comma dell’art. 102 Cost. prevede che “Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. Possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura”. Il 3° comma dello stesso articolo stabilisce che “La legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia”] sembra, a questa stregua, doversi risolvere senz’altro nel primo senso: il giudice onorario minorile esprime non tanto una forma di ‘partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia’, quanto una situazione di collaborazione con la magistratura da parte di un ‘cittadino idoneo’ per le sue particolari competenze”. Il ruolo del giudice onorario minorile rappresenta quindi una sintesi di una istanza giudicante con gli stessi poteri del giudice togato e di una figura professionale non giudiziaria, estranea alla magistratura. Fin da subito, inoltre, il legislatore precisa che la sua competenza è da intendersi come l’esito di due componenti: scienza ed esperienza; infatti, se l’essere cultore di una delle discipline indicate significa possederla, l’essere “benemerito dell’assistenza sociale” significa aver alle spalle una concreta positiva operatività: “La ‘benemerenza’, dal canto suo, – spiega la sopra citata circolare del CSM - alla luce dell’evoluzione del linguaggio e della cultura, sembra aver assunto, da un lato, il significato di una particolare sensibilità e attenzione ai problemi dell’infanzia e dell’età evolutiva, e dall’altro lato il valore di una concreta traduzione di tale sensibilità in attività concrete e continuative […] L’integrazione dei due requisiti di legge (“benemerito” e “cultore”) porta altresì ad esigere che la competenza scientifica, per quanto elevata, deve essere integrata da una esperienza concreta già maturata, e non da acquisirsi attraverso la pratica giudiziaria […]”. Anche le modificazioni introdotte dalla l. 27 dicembre 1956 n. 1441 per quanto riguarda la scelta dei componenti privati (l’esclusione dei cittadini al di sotto dei trent’anni e l’appartenenza ai due generi, maschile e femminile) sembrano tradurre la preoccupazione del legislatore di immettere nell’amministrazione della giustizia minorile un patrimonio di esperienza non solo professionale, ma anche esistenziale ampia e differenziata [Per ciò che riguarda l'attualità della norma che prevede che i due onorari appartengano ai due generi, vedi Corte Cost. ordinanza n. 172/2001 (legittimità cost. dell'art. 2 del regio decreto-legge 20 luglio 1934 come conv. e modif.): "la disposizione in esame…garantisce appunto la diversità di sesso dei componenti laici, consentendo così al tribunale una completezza di prospettive, che potrebbe non verificarsi, ove la composizione laica del collegio non fosse obbligatoriamente differenziata in relazione al detto requisito; …la ratio legis della norma impugnata non è diventata anacronistica…"].

Le competenze dell’onorario

Il Consiglio Superiore della Magistratura ha in più occasioni chiarito le funzioni dell’onorario nel collegio. Con la delibera del 17 giugno 1998 (impiego in attività istruttorie dei componenti privati dei tribunali per i minorenni), par. 2.2., viene stabilito che “i cittadini idonei estranei alla magistratura, chiamati, a norma dell’art. 102, 2° comma, Cost., ad integrare la composizione degli organi giudiziari specializzati non si limitano ad assistere i giudici togati nella decisione, fornendo un apporto tecnico analogo a quello di un perito o di un consulente tecnico d’ufficio, ma, come ha osservato lo stesso CSM, entrano a far parte del collegio giudicante con pienezza di poteri, distinguendosi dai giudici togati soltanto per status"[Vedi anche la delibera del CSM del 20 maggio 1998 al par. I-4 e Losana, C. e Bouchard, M. "La collegialità nella prassi del Tribunale per i minorenni di Torino", Minori Giustizia, n. 1, 1994, ivi citato: "La prospettiva collegiale, quale cardine irrinunciabile del rito civile minorile, attribuisce al giudice onorario pienezza di poteri (senza distinzione tra la loro natura informativa o decisoria) in quanto, appunto, membro del collegio, entità inscindibile da esso. Gli atti che il giudice onorario può compiere sono tutti e, al tempo stesso, solo quelli deliberati dal collegio di cui fa parte, non diversamente da quelli del componente togato e ad esclusione di quelli tipici della funzione presidenziale"]. Per quanto riguarda l’attribuzione agli onorari di funzioni monocratiche, il CSM con circolare del 12 ottobre 1984 (impiego e retribuzione dei componenti privati presso gli uffici giudiziari minorili) ammette "l'impiego dei componenti privati in attività istruttoria, per oggetto, fini e cognizioni, congrue alla loro specifica preparazione professionale, spettando al Presidente del Tribunale o del Collegio, individuare tale congruità caso per caso, sia pure nel rispetto dei criteri necessari a non violare la regola del giudice naturale". La delibera CSM del 12 luglio 1990 al par. 1 sostiene invece, in contrasto con la precedente, che “di regola, le funzioni di relatore o di istruttore debbono essere affidate ai magistrati togati dell’ufficio, e non anche ai componenti privati”. Un anno dopo, il CSM, con la delibera del 23 ottobre 1991, al par. c disattende la tesi della delibera precedente ribadendo i principi affermati nel 1984: “gli artt. 738 c.p.c., 10 legge 1984 del 1982 e 25 del r.d.l. 20 luglio 1934 n. 1404, costituiscono il fondamento normativo del principio che, in materia civile ed amministrativa, quando non è imposta la collegialità in tutte le fasi del procedimento, è possibile utilizzare in funzioni monocratiche istruttorie in senso lato anche i componenti privati”. La delibera CSM del 20 maggio 1998, dopo aver premesso, al par. I-5b, che “il possesso di qualificazioni ed esperienze scientifiche extragiuridiche è indispensabile non solo nella fase finale della decisione, ma anche nell’attività preparatoria di acquisizione delle necessarie informazioni”, al par. I-11 precisa ulteriormente: “l’utilizzazione dei componenti privati degli uffici minorili nel settore civile può avvenire (così come per i magistrati togati) secondo due direttrici: o a seguito della designazione e relatore della pratica; o sulla base del provvedimento con cui il collegio designa uno dei suoi componenti per l’assunzione delle prove ammesse dallo stesso collegio. Nel primo caso la designazione va fatta dal Presidente del Tribunale (non quindi dal Presidente del collegio o da un giudice togato …), il quale ovviamente terrà conto tanto delle caratteristiche della questione da trattare quanto delle competenze specifiche e dell’attitudine del componente privato. Tale designazione…dovrà rispettare i criteri generali e predeterminati propri del regime tabellare…”. La delibera del 17 giugno 1998 al par. II 2.1 così riassume e interpreta le delibere precedenti: "Con riferimento alle procedure di adozione ed affidamento,…è possibile utilizzare in funzioni monocratiche istruttorie in senso lato anche i componenti privati…Quanto ai procedimenti che si svolgono con rito camerale, il Consiglio si è invece avvalso dei risultati interpretativi cui è pervenuta la giurisprudenza di legittimità …, per concludere che, mentre nei procedimenti aventi ad oggetto diritti soggettivi dev'essere assicurata una piena collegialità, con la conseguente possibilità di delegare ai componenti privati soltanto l'assunzione delle prove ammesse dal collegio, negli altri si giustifica un'utilizzazione più ampia dei componenti privati, e quindi anche la nomina a relatore della pratica, abilitato a disporre autonomamente accertamenti istruttori". La stessa delibera al par. 2.2. prevede che non si può escludere la possibilità di affidare ai giudici onorari non solo la relazione in camera di consiglio, ma anche la redazione dei provvedimenti collegiali "soprattutto laddove la decisione implichi l'esame di questioni che non presentano particolare complessità sotto il profilo giuridico, e richieda invece valutazioni di carattere tecnico ascrivibili alla specifica cultura del componente privato". Per quanto riguarda il settore penale, con la delibera del 23 ottobre 1991, par. c, il CSM chiarisce che “…nel caso in cui in materia penale sono previste funzioni monocratiche, queste debbano essere svolte dal giudice togato”. Con la delibera del 20 maggio 1998 par. I-2, il CSM spiega che uno specifico contributo degli onorari può aversi nelle fasi rimesse alla competenza del collegio: "il comma 4° dell'art. 27 del D. Lgs. 28.7.1989 n. 272 prevede che 'ad altro componente del collegio' (e quindi anche ad uno dei suoi componenti 'onorari') può essere delegato il controllo della fase relativa alla messa alla prova del minore, durante la sospensione del processo”.

L’autonomia dell’onorario

L'autonomia del giudice onorario non è stata uno dei temi oggetto di dibattiti allargati. Vale quindi la pena di evidenziare alcune differenze rispetto a quanto è stabilito da un lato per i togati, dall'altro per i popolari:

• Procedure concorsuali: i giudici onorari sono nominati dal CSM in seguito alla trasmissione da parte del Presidente del tribunale di una graduatoria tra gli aspiranti che hanno fatto domanda, graduatoria basata, precisa la circolare CSM del 25 febbraio 1998, al par. 4c, sul criterio di "acquisire, attraverso il progressivo rinnovamento degli organici, sensibilità e competenze nuove", e formulata anche in base alle osservazioni emerse in un'apposita riunione del Presidente con il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale, i giudici togati del Tribunale medesimo e due giudici onorari estratti a sorte tra quelli in scadenza (vedi la stessa circolare al par. 4.1); il numero degli onorari da nominare è previsto in tre per ogni togato -circolare CSM del 25 febbraio 1998, par. 6-, ma è "generalmente ben superiore" -delibera CSM 20 maggio 1998, par. I-11.

• Durata dell'incarico: la sopra citata circolare al par. 4a-b-c stabilisce che dopo i primi tre anni previsti dalla legge il rinnovo dell’incarico debba essere limitato a un secondo triennio, decorso il quale i giudici onorari possono essere riconfermati solo previo giudizio di comparazione con i nuovi aspiranti. Dopo il terzo triennio "l'incarico non potrà essere rinnovato, salvo il ricorrere di circostanze eccezionali dipendenti o dalla indisponibilità di nuovi aspiranti o dalla peculiarissima competenza acquisita dal magistrato onorario";

• Assegnazione delle funzioni: non c’è graduatoria; per quanto riguarda i criteri, vedi il paragrafo precedente;

• Indennità: gli onorari ricevono un'indennità per udienza che, al momento in cui scrivo, è di 98,126 euro per un massimo di due indennità al giorno (art. 4 d.lgs. n. 273/89 modificato dall'art. 52, comma 44, l. n. 448/2001). La delibera CSM 20 maggio 1998, par. I-11, stabilisce un minimo di due presenze settimanali e un massimo di tre per ciascun giudice onorario, per rispettare i "principi della trasparenza nell'organizzazione del lavoro dell'ufficio e delle pari dignità dei suoi componenti": questi limiti minimo e massimo non risultano essere inderogabili;

• Incompatibilità: la delibera CSM 11 marzo 1971 chiarisce la non applicabilità degli artt. 18 e 19 ord. giud.. Tuttavia, tale indicazione è in parte corretta dalla delibera CSM 12 luglio 1973 là dove viene stabilita l’incompatibilità con l'ufficio di consigliere o assessore comunale, provinciale o regionale, nonché dalla circolare CSM del 25 febbraio 1998, par. 3.8: "Sembra quindi opportuno che i presidenti del tribunale debbano segnalare tutte quelle situazioni che - ove sussistessero in capo a magistrati - darebbero luogo a possibili profili di incompatibilità ai sensi degli artt. 18 e 19 ord. giud., onde consentire a questo Consiglio di valutare l'opportunità della nomina … dovrà essere segnalata altresì la qualità di professionista iscritto negli albi dei consulenti tecnici del tribunale…". Inoltre, nella stessa circolare si offrono indicazioni per gli onorari svolgenti la professione di avvocato e, al par. 3.7, si stabilisce l'estensione agli onorari delle incompatibilità previste dall'art.16 co. 1° ord. giud. "limitatamente a quelle derivanti dall'esercizio di funzioni giudiziarie", escludendo, in linea generale, l'applicazione per gli onorari delle incompatibilità derivanti da attività private, nonché da un pubblico impiego, "semprechè" - si precisa citando la circolare CSM del 16 febbraio 1995 p. 6 - "le esigenze del medesimo non siano incompatibili con le disponibilità di tempo e di impegno richieste dall'incarico onorifico, e semprechè lo specifico impiego non contrasti con la necessaria terzietà del giudice… Nei casi di incertezza quanto alla disponibilità di tempo deve essere acquisita una dichiarazione di disponibilità dell'aspirante e dell'Amministrazione di appartenenza". Su questo punto (la discrezionalità dell'Amministrazione nel concedere i permessi) è significativo il parere dell'Ufficio studi e documentazione del 2 luglio 1996: dopo aver ammesso che "questo oggettivo condizionamento circa la facoltà di assentarsi dal servizio può essere anche esaminato sotto il profilo di lesione all'indipendenza del giudice: nel senso che il permesso o l'autorizzazione potrebbero essere concessi o negati in base a valutazioni estranee ad una vera e propria esigenza di servizio e quindi finire per condizionare in concreto l'attività giurisdizionale del magistrato onorario." (p. 13), deve concludere che, poiché l'incarico di magistrato onorario ha natura facoltativa e su specifica richiesta dell'interessato a differenza di quello di giudice popolare che è invece obbligatorio, "in mancanza di normativa di ordinamento giudiziario e speciale analoga a quella esistente per i giudici popolari, la disciplina delle assenze dal servizio deve essere ricavata dalle disposizioni che regolano il rapporto di pubblico impiego…" (pp. 14-15) spettando "al dirigente responsabile dell'Ufficio Giudiziario, di cui i magistrati onorari sono chiamati a far parte, organizzare il loro lavoro nelle modalità più efficaci ed idonee in relazione alla situazione ed orari lavorativi di ciascuno di essi (segnalando eventualmente al CSM quelle situazioni che rendano incompatibile la prosecuzione della funzione di giudice onorario)." (p. 17);

 Rimozione: non so se siano mai avvenute revoche ufficiali di un giudice onorario minorile. Comunque, il CSM nella circolare del 25 febbraio 1998, par. 7, richiamandosi al d.d.l. 1742 del 1986, stabilisce che il Presidente del tribunale possa richiederla al CSM in caso di inadeguatezza del giudice onorario per “impegno, puntualità, capacità”, conformità al “prestigio della funzione giudiziaria” e che possa anche disporne la sospensione temporanea in caso di urgenza (all'onorario è garantito il diritto di vedersi contestati gli addebiti e di potersi discolpare).

21 marzo 2003



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